Yeni Yaptırımlardan Sonra İran-Avrupa İlişkileri
7 Temmuz 2019 tarihinde İran’ın Kapsamlı Ortak Eylem Planı’nın (KOEP) Avrupalı taraflarına, taahhütlerini yerine getirmeleri için tanıdığı 60 günlük süre dolmuştur. Bunun ardından İran Atom Enerjisi Kurumu Sözcüsü Behruz Kemalvendi, gazetecilerine verdiği demeçte yeni uranyum zenginleştirme seviyesinin teknik hazırlıklarının birkaç saat içinde tamamlanacağını ve %3,67’nin üzerinde zenginleştirmenin başlayacağını açıklamıştır.[1] Kemalvendi, “Uluslararası Atom Enerji Kurumu (UAEK) temsilcisi yarın sabah uranyum örneğini aldığında sonuçların %3.67’nin üzerinde olduğunu görecektir.” ifadesini kullanmıştır.[2] Böylelikle İran, KOEP çerçevesindeki yükümlülüklerinden bir geri adım daha atmıştır.
İran ilk kez 8 Mayıs 2019 tarihinde KOEP çerçevesindeki bazı taahhütlerini yerine getirmeyeceğini duyurmuştu. İran Cumhurbaşkanı Hasan Ruhani, ülkesinin artık zenginleştirilmiş uranyum ve ağır su üretimi için bir sınırının olmadığını söylemiştir. Ruhani, Avrupa ülkelerinin KOEP’te yer alan taahhütlerini yerine getirmeleri için 60 günlük bir süre tanıyacaklarını belirtmiştir. Avrupalı tarafların taahhütlerini yerine getirmemesi halinde İran, politkalarının “öngörülemez” bir şekilde değişebileceği konusunda uyarmıştır.[3] Nükleer anlaşma kapsamında İran, 300 kg’ye kadar zenginleştirilmiş uranyum ve 130 ton civarında ağır su üretme hakkına sahipti.
Konuya ilişkin bir diğer açıklama İran Atom Enerjisi Kurumu Başkanı ve Cumhurbaşkanı Yardımcısı Ali Ekber Salihi’den gelmiştir. Aynı gün Kabine toplantısı sonrası basın mensuplarına konuşan Salihi, “İstenmesi durumunda 4 gün içerisinde uranyumu %20 oranında zenginleştirme faaliyetine başlamaya hazırız. Bugünden itibaren biz, yüzde 3,67 zenginleştirilmiş 300 kilogram uranyum ve 130 ton ağır su sınırlamasına sahip değiliz.” ifadelerini kullanmıştır.[4]
20 Mayıs 2019 tarihinde İran Atom Enerjisi Kurumu Sözcüsü Behruz Kemalvendi nükleer anlaşmadaki taahhütlerin kısmen durdurulmasıyla ilgili basın açıklaması yapmıştır. İran Ulusal Güvenlik Yüksek Konseyi’nin 8 Mayıs’ta aldığı karara ilişkin değerlendirmelerde bulunan Kemalvendi, nükleer anlaşmadaki taahhütlerin kısmen durdurulmasının ardından 3,67 oranındaki zenginleştirilmiş uranyum kapasitesini 4 katına çıkardıklarını söylemiştir. İran’ın nükleer anlaşmadan çekilmek veya bunu ihlal etmek istemediğini dile getiren Kemalvendi, “Natanz nükleer tesislerinde 3,67 olan zenginleştirilmiş uranyum üretim kapasitesini (300 kg) 4 katına çıkardık.” demiştir.[5] Kemalvendi’nin açıklamasındaki dikkat çeken husus, İran’ın KOEP’ten çekilmek veya anlaşmayı ihlal etmek istemediğinin vurgulanmasıdır. İran’ın taleplerini dile getiren Kemalvendi, “Şimdilik nükleer anlaşmanın 26. maddesi gereğince 2 karar aldık. Bundan sonra 2 adım daha atacağız. Ümit ediyorum Avrupa ülkeleri 60 gün içinde sözlerini yerine getirir ve bizim bir sonraki adımı atmamıza ihtiyaç kalmaz.” açıklamasını yapmıştır.[6]
2015 yılında imzalanan KOEP; taraflardan birinin anlaşmada öngörülen isteğe bağlı yükümlülüklerini yerine getirmemesi durumunda karşı tarafa kendi yükümlülüklerini yerine getirmekten kaçınma hakkı tanımıştır. Dolayısıyla Avrupa ülkelerinin KOEP’in sürdürülmesine ilişkin çabalarını yeterli bulmayan İran, 1 Temmuz 2019 tarihinde nükleer anlaşmada belirlenen 300 kilogramlık zenginleştirilmiş uranyum stok sınırını aştığını duyurmuştur.[7] Hukuki açıdan İran’ın aldığı karar, KOEP’in şartlarına aykırı değildir. Zira İran, Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) tek taraflı olarak uyguladığı yaptırımlardan dolayı KOEP’in maddi avantajlarından yararlanamamaktadır. Nükleer anlaşmanın Avrupalı tarafları olan Almanya, Fransa ve İngiltere, ABD’nin İran’a karşı yaptırımlarının etkisini hafifletmek için gereken önlemlerin alınacağını duyurmuş olsalar da İran’ın KOEP’ten maddi beklentisinin karşılanmış olduğu söylenemez.
Avrupalıların KOEP’i Koruma Çabaları
KOEP’in Avrupalı taraflarının üstlendiği yükümlülük, Avrupalı şirketlerin İran’la ticarete devam etmelerini sağlamaktı. Bu sebeple Avrupalı liderler KOEP’e bağlı kalacaklarının bir göstergesi olarak İran’la ticaret yapan Avrupalı firmaları ABD’nin yaptırımlarından korumayı amaçlayan 1996 tarihli Engelleme Mevzuatı’nı güncelleyen bir adım atmışlardır. Bu bağlamda, 6 Haziran 2018 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından Engelleme Mevzuatı’nı güncelleme süreci başlatılmış ve 7 Ağustos 2018 tarihinde yürürlüğe giren düzenlemeye “Güncelleştirilmiş Engelleme Mevzuatı” (GEM) adı verilmiştir. Ancak söz konusu mekanizma daha çok idari düzenlemeleri içerdiği için İran’la ticaret yapan Avrupalı şirketlere yeterince güvence sağlamamıştır. Bu nedenle 31 Ocak 2019 tarihinde Almanya, Fransa ve İngiltere (E3), İran’la yasal ticareti kolaylaştırmayı amaçlayan özel amaçlı bir araç (SPV) mekanizmasının kurulduğunu duyurmuştur.
Söz konusu mekanizmanın ABD yaptırımlarını önemli ölçüde engelleyeceği söylenmiştir. SPV, Avrupa Birliği Dış İlişkiler Servisi’nin (AB-EEAS) aylarca süren teknik çalışmaları ve üye devletler arasındaki uzun süreli müzakereler sonucunda ortaya çıkmıştır. Tahran’ın Avrupalılar üzerindeki baskısını arttırdığı bir süreçte “Ticaret Borsalarını Destekleme Aracı (Instrument in Support of Trade Exchanges / INSTEX)” adlı yeni bir mekanizmanın geliştirilmesi, Avrupalıların KOEP’i koruma konusundaki taahhütlerinin önemli bir göstergesi olarak değerlendirilmiştir.
SWIFT’e Alternatif Olarak INSTEX Mekanizması
9 Mayıs 2019 tarihinde E3’ün dışişleri bakanları, INSTEX mekanizmasına ilişkin ortak bir bildiri yayınlamıştır.[8] Ancak yayınlanan bildiride mekanizmanın nasıl çalışacağına dair detaylara açıklık getirilmemiştir. Genel olarak mekanizmanın Dünya Bankalar Arası Finansal Telekomünikasyon Derneği (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication/SWIFT) sistemine alternatif bir mekanizma olduğu belirtilmiştir. 1970’li yıllarda kurulmuş bir bankalar arası haberleşme sistemi olan SWIFT, 200’den fazla ülkede 10 binden fazla finansal kurumu birleştirmiştir. SWIFT sistemindeki para transferleri ABD tarafından izlenebilir. Fakat 6 Kasım 2018 tarihinde ABD’nin İran’a karşı yaptırımlarının ikinci aşamasının devreye girmesiyle birlikte İran Merkez Bankası’nın SWIFT’le bağlantısı kesilmiş ve İran bankaları bu sistemden çıkartılmıştır. Bu da İran’ın dış ticarette uluslararası para transferlerinden yararlanmasını imkânsız hale getirmiştir. İran’la ticaretin devam etmesi için E3 tarafından oluşturulan INSTEX mekanizmasının SWIFT’e alternatif bir sistem olması öngörülmüştür. Ancak söz konusu mekanizmanın yalnızca gıda, ilaç ve tıbbi malzemelerin ticaretinde kullanılacağı belirtilmiştir. Bu durum, İran’ın INSTEX üzerinden petrol satamayacağı anlamına gelmektedir.
INSTEX’in çeşitli teknik yönlerine ilişkin çalışmalar haziran ayının sonlarında tamamlanmıştır. 28 Haziran 2019 tarihinde AB-EEAS Genel Sekreteri Helga Schmid Twitter hesabından yaptığı paylaşımda INSTEX’in hayata geçtiğini ve ilk para transferinin yapıldığını duyurmuştur.[9] Aynı gün İran Dışişleri Bakan Yardımcısı Abbas Arakçi konuya ilişkin bir açıklama yapmıştır. Avusturya’nın başkenti Viyana’da, E3/EU+2 (Fransa, Almanya, İngiltere, Rusya, Çin ve Avrupa Birliği) ile İran’dan oluşan KOEP ortak komisyonunun AB EEAS Genel Sekreteri Helga Schmid başkanlığında düzenlenen toplantısının ardından açıklamalarda bulunan Arakçi, AB, Almanya, Fransa ve İngiltere’nin İran’a yönelik ABD yaptırımlarını ortadan kaldırma amacıyla oluşturdukları INSTEX’i Avrupa dışı 3. ülkelerin kullanımına da açmayı planladıklarını ifade etmiştir.[10]
INSTEX’in başlangıçta ilaç, tıbbi cihazlar ve tarımsal gıda ürünleri gibi İran nüfusu için kritik öneme sahip sektörlere odaklanmasının sebebi, Avrupalıların Beyaz Saray’la doğrudan bir çatışmadan kaçınmak istemesidir. Washington’un INSTEX konusunda yaptığı uyarılara rağmen mekanizmanın sınırlı bir sektörü kapsaması, ABD’nin bu tür bir ticarete izin verdiği şeklinde yorumlanabilir.
INSTEX transfer sisteminin en önemli hususlarından biri doğrudan E3 tarafından desteklenmesidir. Başka bir ifadeyle, Avrupalı şirketlerin İran’la ticaretini sürdürebilmeleri için İngiltere, Fransa ve Almanya gibi devletler INSTEX’in kurumsal mekanizmasında yer almıştır. Örneğin INSTEX’in Denetleme Kurulu; İngiltere Dışişleri Bakanlığı Müsteşarı Simon McDonald, Almanya Dışişleri Bakanlığı Ekonomi İlişkiler Başkanı Miguel Berger ve Fransa’nın Avrupa ve Dışişleri Bakanlığı Genel Sekreteri Maurice Gourdault-Montagne’den oluşmaktadır. Aynı zamanda E3 hükümetleri de INSTEX’in hissedarlarıdır. Görüldüğü üzere özel sektör için oluşturulan bir mekanizmanın etrafında diplomatik bir koruma kalkanı oluşturulmuştur. E3’ün bu girişimi, aslında meşru olarak gördükleri İran’la ticaret sırasında karşılaşılacak olası risklerin Avrupa’nın en büyük ekonomileri arasında paylaştırılması açısından önemlidir. Mekanizmanın tam anlamda faaliyete geçmesi ve farklı sektörler üzerinde kullanılabilmesi için şu iki şartın sağlanması gerekmektedir:
- Birincisi, INSTEX’in etrafındaki diplomatik kalkanın güçlendirilmesidir. Bunun için Avrupa’nın diğer ülkelerinin de INSTEX’e hissedar olarak katılmaları gerekmektedir. Ancak şu anki aşamada bu konuda AB ve Avrupa ülkeleri arasında yeterli koordinasyonun sağlanmış olduğu söylenemez.
- İkincisi ise İran’da INSTEX’le eşgüdüm halinde çalışabilecek başka bir SPV’nin kurulmasıdır. Avrupalı şirketleri SPV’yi kullanmaya ikna etmek için İran’da kurulacak SPV’nin kara para aklama ve terörle mücadelenin finansmanı konusunda yüksek şeffaflık standartlarını karşılaması gerekecektir. Bu nedenle Avrupalılar, ABD’nin INSTEX’in işleyişini engelleme veya üzerinde baskı kurma riskini azaltmak için İran SPV’sinin yeni bir şirket olarak kurulmasını ya da ABD’nin ikincil yaptırımlarına tabi olmayan bir İran bankası altında işletilmesini tercih etmektedir. INSTEX mekanizmasının hayata geçirilmesi, Avrupa’daki birkaç ülkenin çıkarları aynı anda dengelenmeye çalışıldığı için uzun sürmüştür. Bu bağlamda, Tahran’ın kendi SPV’sini kurması E3 ülkelerine göre daha hızlı bir şekilde gerçekleşebilir. Ancak buna rağmen yerel SPV’nin hayata geçirilmesi ve özellikle E3’ten gelen teknik yardım tekliflerinin dikkatlice değerlendirilmesi, İran’daki kapsamlı siyasi tartışmalara yol açabilir.
INSTEX Mekanizmasının Çalışma Yöntemi
INSTEX, Avrupa ile İran arasındaki ticareti kolaylaştıracak hizmetler sunan uluslararası bir ticaret mekanizmasıdır. Söz konusu sistem, bir banka vazifesi görmekten ziyade İran’la yapılan ticaretteki ödemeleri koordine etmektedir. INSTEX’in kullanılmaması halinde İranlı ithalatçılar, Avrupalı ortaklarına ödeme yapmak için İran Merkez Bankası’nı kullanamazlar. Dahası Avrupalı şirketlere ödeme yapmak için Merkez Bankası’ndan avro almakta zorlanırlar. Avro alırsalar bile, Avrupalı şirketlere ödeme yapamazlar. Çünkü Avrupa bankaları İran’dan gelen para transferlerini kabul etmeyecektir. Bu, yaptırımlardan muaf tutulan ürünlerin ticareti için de geçerlidir. Zira ABD yaptırımlarından dolayı Avrupalı bankalar, İran’a gıda ve ilaç ihraç eden şirketlere ödeme yapmaktan bile çekinmektedirler. Dolayısıyla son aylarda İran’da gıda ve ilaç fiyatlarının hızla arttığı gözlemlenmektedir.
INSTEX’in asıl önemi, Avrupa ile İran finansal sistemleri arasındaki işlemlere duyulan ihtiyacı azaltmasıdır. Bu bakımdan INSTEX mekanizmasının çalışma yöntemi şu şekilde açıklanabilir:
İran’a ilaç satmak için sipariş alan bir Avrupalı ihracatçı, işlemle ilgili belgeleri INSTEX’e sunar. Söz konusu belgeler, İranlı ithalatçının AB ile işbirliği yapabilmesi için gerekli şartları taşıdığına dair bilgileri de içermektedir. Çünkü INSTEX, İranlı şirketlere dair durum tespiti yapan hizmetleri sunmamaktadır. Bu satışı onayladıktan sonra INSTEX, işlemi satış defterine kaydedecektir. Sonra INSTEX, kayıt defterini inceleyerek başka bir Avrupalı ithalatçının İran’dan mal satın alıp almadığına bakacaktır. İran’dan ithalat yapan Avrupalı bir şirket bulması halinde INSTEX, bu şirketin ödemesini daha önce İran’a ilaç ihraç eden Avrupalı şirkete yapmasını sağlayacaktır. Ödeme esnasında İran’dan herhangi bir para transferi gerçekleşmeyecektir. Kısacası aradaki transfer bir Avrupa bankasından diğerine gerçekleşecektir.
Bu durumda İranlı şirketlerin gelir kaybına uğramaması için ticarette arabuluculuk sisteminin İran’da da uygulanması gerekmektedir. INSTEX’le eşgüdüm halinde çalışan İran’daki SPV, İranlı ilaç ithalatçısı ile Avrupa’ya mal ihraç eden İranlı şirket arasında benzer bir ödemeyi koordine edecektir. Neticede fonlar İran’dan çıkmayacaktır.
Aslında bu tür ödeme yöntemi birçok uluslararası şirket tarafından uzun zamandır kullanılmaktadır. Ancak INSTEX’in özelliği sistemin E3 tarafından desteklenerek diplomatik bir koruma çemberi altına alınmasıdır.
INSTEX Mekanizmasına İlişkin Sorunlar
E3 ülkeleri ilk başta İran’la petrol ticaretini kolaylaştırmak için takas sistemine dayalı bir SPV geliştirmeyi planlamıştı. Söz konusu sistemin, 4 Kasım 2018 tarihinde İran’ın petrol ve enerji sektörünü hedef alan yaptırımların hayata geçmesinden önce faaliyete geçeceği söylenmişti. Ancak geliştirilmiş sistem hiçbir Avrupa ülkesi tarafından kabul edilmediği için plan hayata geçirilememiştir. Daha sonra Avrupalılar, takas sistemi ve GEM kapsamındaki idari önlemlerden vazgeçerek SWIFT’e alternatif bir para transfer mekanizması geliştirme ve 2018 yılının sonuna kadar söz konusu mekanizmanın hayata geçirilmesi yönünde karar almıştır. Diğer bir ifadeyle Avrupalılar ilk başta düşünülen kapsamlı SPV yerine ticari bir araç olarak kullanılan INSTEX mekanizmasını kullanmayı tercih etmiştir. Yukarıda belirtildiği gibi INSTEX’te hiçbir para transferi yapılmamakta ve sistem sadece Avrupalı şirketler ile İran arasındaki ipotek ve borçların kayıtlı olduğu bir muhasebe ofisi olarak görev yapmaktadır.
İran’ın Avrupa üzerindeki baskılarının artması ve taahhütlerini yerine getirmeleri için Avrupalılara 60 günlük bir ültimatom vererek KOEP çerçevesindeki taahhütlerini azaltmaya karar vermesinin ardından INSTEX üzerindeki çalışmalar hızlanmıştır. 28 Haziran 2019 tarihinde INSTEX’in hayata geçirildiği yönündeki açıklamalara rağmen söz konusu mekanizmanın sağladığı kolaylıkların İran’ın beklentilerini karşılamadığı söylenebilir. Zira İran’ın esas sorunu, petrol ticaretinin önündeki engellerdir. Ancak INSTEX, şu anda gıda ve ilaç dahil olmak üzere yaptırıma tabi tutulmayan ürünlerin ticareti için geçerlidir. Bu tür mallar zaten insani nedenlerden dolayı her türlü yaptırımdan muaf tutulmaktadır. Ancak İran’ın SWIFT sisteminden çıkartılması, söz konusu ürünler için ödemelerin yapılmasını imkânsız kılmıştır. Dolayısıyla INSTEX mekanizması öncelikle gıda ve ilaç ticaretinde kullanılacaktır.
İran’ın KOEP’ten maddi beklentileri sadece gıda ve ilaç ticaretiyle sınırlı değildir. İran’ın bu beklentisinin hukuki dayanağı da vardır. Örneğin KOEP’in 2. Eki’ne göre anlaşma değerli metaller, otomobiller, petrol ve petrokimya alım satımı, liman ve deniz taşımacılığı sektörlerinde ve banka ilişkilerinde İran’la işbirliği yapılmasını öngörmektedir. Bu durum İran’ın Avrupa’ya karşı tutumunda haklı olduğunu göstermektedir.
Sonuç olarak INSTEX’in ne kadar başarılı olacağının, Avrupa ülkelerinin siyasi iradesine bağlı olduğunu kaydetmek gerekir. Zira söz konusu mekanizmanın yaptırımlara rağmen farklı sektörleri de kapsaması sadece İran’ın ekonomik çıkarları bakımından değil, aynı zamanda Avrupa’nın ABD’ye olan bağımlılığının azaltılması açısından da önemlidir. Nitekim, ABD’nin giderek daha fazla ikincil yaptırımlara başvurması, Avrupa ülkelerini bu tür önlemlerin tehlikelerine karşı harekete geçmesine sebep olmuştur. Bu nedenle Avrupa ülkeleri, son zamanlarda ABD’nin ikincil yaptırımlarına karşı durabilmek için daha fazla kaynak ayırmaktadır. Bütün Avrupa ülkeleri, yaptırımlara karşı iyi bir önlem alınması gerektiğini kabul etse de bunun için ne kadar bedel ödemeye hazır oldukları ve bu maliyetleri nasıl karşılayacakları konusunda hemfikir değildir. Ancak bu aşılabilecek bir sorundur.
INSTEX başarısız olmasına rağmen, dolardan bağımsız bir ödeme sisteminin oluşturulmasına yönelik bir girişim olması bakımından önem arz etmektedir. Çünkü INSTEX gibi projeler, ABD’nin kendi siyasi iradesini yaptırımlar yoluyla başka ülkelere dayatma siyaseti üzerinde çarpıcı bir etki yaratabilir. Nitekim ABD’nin İran’a yönelik yaptırımlarının etkinliği son dönemde yoğun bir şekilde tartışılmaktadır. Bu durumda, diğer ülkelerin ABD’den bağımsız finansal sistemler yaratması, ABD’nin ekonomik politikasının uluslararası etkisinin giderek azalmasına yol açabilir.
Avrupa ile İran arasında böyle bir adımın atılması, ABD’nin küresel ekonomide oynadığı merkezi rolü bile etkileyebilir. ABD’nin müttefikleri dahil rakiplerine karşı ticaret savaşları başlattığı bu dönemde ABD’den bağımsız finansal sistemlerin ortaya çıkması, dolara bağlı Bretton Woods Sistemi’nde çatlakların oluşmasına yol açabilir.
[1] “Iran Set to Exceed Uranium Enrichment Limit In 2015 Nuclear Deal”, Al Jazeera, https://www.aljazeera.com/news/2019/07/iran-announces-breach-nuclear-deal-uranium-enrichment-limit-190707064954690.html, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[2] Aynı yer.
[3] Seth J. Frantzman, “Iran Gives Europe Sixty Days to Step Up to Demands”, Jerusalem Post, https://www.jpost.com/Middle-East/Iran-gives-Europe-sixty-days-to-step-up-to-demands-589235, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[4] “İran Atom Enerjisi Kurumu Başkanı’ndan Açıklama”, Hürriyet, http://www.hurriyet.com.tr/dunya/iran-atom-enerjisi-kurumu-baskanindan-aciklama-41207528, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[5] “İran, Zenginleştirilmiş Uranyum Üretimini Dört Kat Arttırdı”, CNN Türk, https://www.cnnturk.com/dunya/iran-zenginlestirilmis-uranyum-uretimini-dort-kat-arttirdi, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[6] Aynı yer.
[7] “İran’ın Zenginleştirilmiş Uranyum Sınırını Aşması Ne Anlama Geliyor?”, BBC Türkçe, https://www.bbc.com/turkce/haberler-dunya-48828185, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[8] European Union External Action, “Joint statement by High Representative of the European Union and the Foreign Ministers of France, Germany and the United Kingdom on the JCPoA”, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/62093/joint-statement-high-representative-european-union-and-foreign-ministers-france-germany-and_en, (Erişim Tarihi: 08.07.2019).
[9] @HelgaSchmid_EU, “INSTEX now operational, first transactions being processed and more EU Members States to join. Good progress on Arak and Fordow projects”, Twitter, 28 Haziran 2019, https://bit.ly/2YHe1pn.
[10] “İran’a Yönelik Yaptırımların Aşılması Için Oluşturulan INSTEX Faaliyete Geçti”, Sabah, https://www.sabah.com.tr/gundem/2019/06/28/irana-yonelik-yaptirimlarin-asilmasi-icin-olusturulan-instex-faaliyete-gecti, (Erişim Tarihi: 09.07.2019).
